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交通部释疑收费公路债务高企等问题:为何延长收费

2015年8月4日来源:人民日报

从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一,“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时,也积累下债务高企、亏损加剧等诸多矛盾。7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿(下简称《修订稿》),提出政府收费的高速公路实行“统借统还”,收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。

从1988年第一条高速公路通车到如今总里程居世界第一,“借钱修路、收费还贷”的收费公路政策使我国快速将高速公路总规模做大。与此同时,也积累下债务高企、亏损加剧等诸多矛盾。7月21日,交通运输部发布《收费公路管理条例》修订稿(下简称《修订稿》),提出政府收费的高速公路实行“统借统还”,收费期限以路网实际偿债期确定,不再受具体年限限制;偿债期、经营期届满后,实行养护管理收费。

这样一来,收费公路改革迅速成为社会关注的热点。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损?高速公路是否建得过多过快?近日,记者采访交通运输部相关负责人及专家学者,试图深入剖析这些问题。

一问:巨额亏损从何而来?

“印钞机”“车轮一响,黄金万两”……有人说收费公路是一本万利的暴利行业,事实果真如此吗?

“确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的,且利润率较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。

巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大,则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。据统计,现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元,以银行贷款为主的债务性资金占七成,且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠。

收费公路亏损,除债务规模大这一主因外,也不能忽视其他因素:个别企业严重超编,推高了用人成本、降低了运营效率;有的企业发放高额福利,甚至将资金建设楼堂馆所;有的高速路建设环节层层转包,或控制成本不力,导致超支等。

二问:高速路建得过多过快?

债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗?

根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示。

除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。

“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”

不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高。

三问:亏损如何控制?

未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?

可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。

“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。“公路建设应严格依照公路网规划实施,不得随意调整规划,增加规划外项目。未来,收费公路将以高速公路为主,占公路总里程的比例将从3.6%降至3%左右。”王太说。

开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。

四问:收费期限为何延长?

“任何国家都没有真正意义的免费公路。”国家行政学院教授王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”

抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。

据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清的一点是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题”。王伟说。

“2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。

在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。

五问:为何实行统借统还、养护期收费?

此前,我国收费公路中,既有单一公路建设项目自收自支、实行独立核算,也有多个项目共同核算,即“统借统还”。而《修订稿》明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。交通运输部法制司副司长魏东认为,“这可降低政府收费公路的融资和运营成本,增强政府偿债能力,降低政府性债务风险”。

统借统还依据何在?张柱庭表示,首先,《公路法》规定,收费期限按收费偿还贷款、集资款的原则确定,“贷款肯定要还完”;43号文也提出,地方政府应指导和督促拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金,“这里的‘统筹安排’为统借统还提供了依据”。

再看养护期收费。

“最初收费公路政策更多考虑了收费还贷,建成后把本息还完后即停止收费,通过财政资金应对养护需求。但当收费公路达到现在的规模后,养护期资金用财政收入或税收支付不现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。

张柱庭表示,根据《预算法》,预算包括一般公共预算、政府性基金预算等,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的”。

这样一来,收费公路改革迅速成为社会关注的热点。高速公路为什么会债务高企、巨额亏损?高速公路是否建得过多过快?近日,记者采访交通运输部相关负责人及专家学者,试图深入剖析这些问题。

一问:巨额亏损从何而来?

“印钞机”“车轮一响,黄金万两”……有人说收费公路是一本万利的暴利行业,事实果真如此吗?

“确实有一些建成较早、成本较低、位置较好的高速公路是盈利的,且利润率较高,但高速公路‘贫富不均’,整体上肯定是亏损的。”交通部管理干部学院教授张柱庭说。

巨额亏损从何而来?交通运输部公路局副局长王太认为,原因包括正常还债阶段还本付息支出增长,以及债务规模的不断增加:到去年底,全国收费公路债务余额高达3.8万多亿元。而债务规模大,则与收费公路资金需求巨大及“贷款修路”的资金筹集方式密不可分。据统计,现有16.26万公里收费公路累计建设投资为6.15万亿元,以银行贷款为主的债务性资金占七成,且银行商业贷款对高速路这样的基础设施建设一般无利率优惠。

收费公路亏损,除债务规模大这一主因外,也不能忽视其他因素:个别企业严重超编,推高了用人成本、降低了运营效率;有的企业发放高额福利,甚至将资金建设楼堂馆所;有的高速路建设环节层层转包,或控制成本不力,导致超支等。

二问:高速路建得过多过快?

债务高企,亏损扩大,自然会带来这样的疑问:欠了这么多债,为何还要修高速?高速路建得过多过快了吗?

根据《国家公路网规划》,到2030年,我国将建成约13.6万公里国家高速公路网。“目前已完成8.7万公里,一些大通道还未完全贯通,另有一些早期通车路段急需扩容。”交通运输部规划司副司长任锦雄表示。

除国家高速公路网外,各省也有各自的地方高速公路网规划。

“过去,一些省份片面追求GDP,把修建高速路作为推动经济发展乃至提高政绩的手段,而不管有无车流,更不考虑如何还本付息。”北京交通大学教授赵坚表示,一些省份在错误理念的指导下,“编制过于宏伟的规划,有的甚至不切实际地提出‘县县通高速’。”

不过,另一个不容否定的因素是:交通在经济社会发展全局中起先行作用。“交通肯定得适度先行,但要超前到什么程度,太难把握了。”张柱庭举例说,当年修建京津唐高速路时,本预计起初几年没什么车,结果刚开通就陷入拥堵。再者,道路建得越早造价越低,越往后成本就越高。

三问:亏损如何控制?

未来,债务规模和亏损巨大的问题能解决吗?

可以肯定的是,债务规模将随着财税体制改革得以逐步缩小。根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(下简称“43号文”),收费公路建设要从“借贷”变为“举债”。同时,国家将对地方债务实行规模控制。“《修订稿》将对防止地方盲目建设、债务‘滚雪球’起到积极作用。”张柱庭说。

“现阶段,尽管收支缺口很难消除,但可通过‘开源节流’缓解缺口扩大。”王太所说的“节流”之举瞄准了巨额亏损的症结,包括控制规划,降低建设、养护运营、融资等成本。“公路建设应严格依照公路网规划实施,不得随意调整规划,增加规划外项目。未来,收费公路将以高速公路为主,占公路总里程的比例将从3.6%降至3%左右。”王太说。

开源方面,王太列出三条举措:加大财政投入、吸引社会资本、调整收费期限和标准。这其中的第三条,就成为条例修订的关键。

四问:收费期限为何延长?

“任何国家都没有真正意义的免费公路。”国家行政学院教授王伟表示,全球公路交通资金来源大致有两种:一种由财政负担,资金来自税收;另一种由道路使用者负担。谁用路、谁受益、谁付费’的用路者付费原则更好体现了公平。”

抛开公平性的问题,在收费与收税间做选择,还应考虑具体国情和当前财政保障能力。

据介绍,目前我国车购税主要用于公路建设,包括高速公路建设资本金补助、农村公路建设、国省道改造等;而2009年起开征的燃油税则用于普通公路养护等方面。需要澄清的一点是,“车购税、燃油税、高速路通行费三者支出范围并不一样,没有重复收费问题”。王伟说。

“2013年,我国车购税规模为2234亿元,一般税为1071亿元,而公路建设支出达13692亿元,税收缺口高达10387亿元;燃油税转移支付仅为1443亿元,普通公路养护税收缺口高达1357亿元。”王伟表示,未来收费公路的养护管理、债务偿还,包括社会资本投资回收等,需要通过继续征收通行费予以保证。

在收税与收费之间,交通运输部倾向于后者,即“用路者付费”。按此路径,自然延伸出“在现有基础上延长收费期限,实行长期收费”的政策。

五问:为何实行统借统还、养护期收费?

此前,我国收费公路中,既有单一公路建设项目自收自支、实行独立核算,也有多个项目共同核算,即“统借统还”。而《修订稿》明确,政府收费高速公路一律统借统还。这意味着,将来在一省范围内,只要一条高速公路尚未还清债务,其他路段均将一并按偿债期标准收费。交通运输部法制司副司长魏东认为,“这可降低政府收费公路的融资和运营成本,增强政府偿债能力,降低政府性债务风险”。

统借统还依据何在?张柱庭表示,首先,《公路法》规定,收费期限按收费偿还贷款、集资款的原则确定,“贷款肯定要还完”;43号文也提出,地方政府应指导和督促拓宽偿债资金渠道、统筹安排偿债资金,“这里的‘统筹安排’为统借统还提供了依据”。

再看养护期收费。

“最初收费公路政策更多考虑了收费还贷,建成后把本息还完后即停止收费,通过财政资金应对养护需求。但当收费公路达到现在的规模后,养护期资金用财政收入或税收支付不现实。”发改委综合交通所研究员李玉涛表示。

张柱庭表示,根据《预算法》,预算包括一般公共预算、政府性基金预算等,“结合高速公路选择性通行的特性,其养护管理费用属于政府性基金预算完成的任务。本次修订是对《预算法》的补充和细化,是有上位法依据的”。


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